ACCORDO AGRICOLO ACCORDO AGRICOLO E SICUREZZA ALIMENTARE 

DI COSA SI TRATTA

Nel 1999 la Svizzera e l’UE hanno concluso un accordo agricolo (AA). L’obiettivo di questo accordo, tuttora in vigore, è rafforzare le relazioni di libero scambio tra le parti migliorando l’accesso al mercato per i prodotti agricoli dell’altra parte (Fedlex, art. 1, cpv. 1). L’Accordo agricolo del 1999 verrebbe suddiviso, nell’ambito del pacchetto Svizzera-UE, in una parte agricola e una parte dedicata alla sicurezza alimentare. La parte agricola comprenderebbe, ad esempio, il commercio di formaggi e vini, mentre quella dedicata alla sicurezza alimentare riguarderebbe le sementi e i mangimi.

Gli allegati della sezione agricola verrebbero ora adeguati al diritto dell’UE mediante il metodo dell’equivalenza, in modo tale da perseguire gli obiettivi da esso stabiliti e da avere lo stesso effetto. Non si tratterebbe di un’armonizzazione della politica agricola tra l’UE e la Svizzera; la sovranità della politica agricola, con le attuali norme doganali, compresi i contingenti doganali e le relative modalità di gestione, rimarrebbe intatta. Rimarrebbero inoltre in vigore la moratoria sugli alimenti geneticamente modificati e gli elevati standard in materia di benessere degli animali (Messaggio, pag. 551). 

Inoltre, verrebbe istituito un tribunale arbitrale con la possibilità di adottare misure compensative. Rispetto alle misure compensative che verrebbero adottate in caso di «violazione» di altri accordi relativi al mercato interno, la parte agricola sarebbe protetta (scheda informativa del 13 marzo 2026). Poiché nel settore agricolo il diritto dell’UE non verrebbe integrato direttamente nel diritto svizzero, ma il diritto svizzero verrebbe adeguato mediante il metodo dell’equivalenza, tale tribunale arbitrale non sarebbe direttamente soggetto alla Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) per quanto riguarda l’interpretazione delle leggi (Protocollo di modifica LwA, Protocollo sul tribunale arbitrale, art. I.5, cpv. 2).

La parte relativa alla sicurezza alimentare sarebbe soggetta al recepimento dinamico. In tal caso, il diritto dell’UE verrebbe integrato direttamente nell’ordinamento giuridico svizzero. In caso di divergenze, si potrebbe ricorrere al tribunale arbitrale. La competenza interpretativa spetterebbe alla Corte di giustizia dell’Unione europea (Messaggio, pag. 818). In caso di controversie relative alla parte sulla sicurezza alimentare, potrebbero essere imposte misure compensative per l’intero Accordo agricolo – anche per la parte agricola (Protocollo di modifica dell’Accordo agricolo, art. 7b). Di conseguenza, la parte agricola è indirettamente interessata dalla competenza interpretativa della Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE), sebbene il tribunale arbitrale della parte agricola non sia soggetto alla CGUE (Messaggio, pag. 549). Inoltre, nell’ambito del protocollo sulla sicurezza alimentare possono essere adottate misure compensative anche in caso di violazione di un altro accordo relativo al mercato interno (Protocollo sulla sicurezza alimentare, art. 21).

Con il nuovo Accordo sull’agricoltura, la Svizzera otterrebbe l’accesso al sistema di allerta rapida per alimenti e mangimi (European Rapid Alert System for Food and Feed, RASF), al sistema di sorveglianza fitosanitaria (EUROPHYT), alla piattaforma online per la sanità e la protezione fitosanitaria (TRACES), al sistema di informazione sulle epizoozie (ADIS) e anche all’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA), che fornisce informazioni sui rischi lungo la filiera alimentare (Messaggio, pag. 828). La Svizzera dovrebbe versare a ciascuna di queste agenzie e sistemi di sorveglianza una quota di partecipazione e un contributo operativo. La chiave di ripartizione dei contributi si basa sul rapporto tra il PIL della Svizzera e il PIL dell’UE a prezzi di mercato. La quota di partecipazione ammonta al 4% del contributo operativo calcolato di volta in volta (Protocollo sulla sicurezza alimentare, art. 9).

UTILE SAPERE

Nella parte agricola, dell’accordo agricolo del 1999 rimarrebbero in vigore solo gli allegati 1-3 relativi alle concessioni tariffarie e al commercio di formaggi, l’allegato 7 relativo al commercio dei prodotti vitivinicoli, l’allegato 8 relativo alle bevande spiritose e alle bevande aromatizzate a base di vino, l’allegato 9 relativo ai prodotti agricoli e alimentari provenienti da agricoltura biologica, l’allegato 10 relativo al riconoscimento del controllo di conformità alle norme di commercializzazione per frutta e verdura fresca e l’allegato 12 relativo alla protezione delle denominazioni di origine e delle indicazioni geografiche per i prodotti agricoli e alimentari. 

Nella sezione dedicata alla sicurezza alimentare, gli allegati 4 relativo alla fitosanità, 5 relativo ai mangimi, 6 relativo alle sementi e 11 relativo alle questioni veterinarie sarebbero ora disciplinati separatamente nel «Protocollo sulla sicurezza alimentare» (scheda informativa del 13 marzo 2026). Il Protocollo sulla sicurezza alimentare era suddiviso in cinque parti. Comprendeva due allegati e due appendici (Messaggio, pag. 823). 

La nuova LwA avrebbe aumentato la burocrazia nell’amministrazione federale. Per alcune aziende sarebbero previsti obblighi di registrazione e autorizzazione che non esistono nel diritto svizzero (Messaggio, pag. 891). Anche nell’acquacoltura e nell’allevamento avicolo verrebbero introdotti nuovi obblighi di autorizzazione (Messaggio, pag. 947). 

Per la revisione e l’adeguamento del diritto svizzero, inizialmente si dovrebbe prevedere un notevole dispendio di risorse umane: sarebbero previsti 16 posti equivalenti a tempo pieno in più. Secondo il messaggio, sembra difficile stimare il fabbisogno di personale: «A causa dell’elevato numero di ordinanze interessate e del fatto che in Svizzera la procedura di attuazione e i contenuti sono ancora in fase di elaborazione, allo stato attuale non è possibile quantificare con esattezza il fabbisogno aggiuntivo di risorse umane per l’attuazione delle leggi e delle ordinanze relative alle derrate alimentari e ai prodotti fitosanitari. Ciò sarà possibile solo dopo che tutte le ordinanze interessate saranno state completamente rielaborate. Lo stesso vale per l’attuazione delle leggi e delle ordinanze in materia di epizoozie. Il fabbisogno effettivo di risorse potrà essere quantificato solo dopo che le ordinanze in questione saranno state sottoposte a una revisione totale. Poiché già oggi esiste uno spazio veterinario comune europeo, l’eventuale fabbisogno supplementare dovrebbe tuttavia risultare inferiore.» (Messaggio, pag. 954) Ulteriori oneri in termini di personale e risorse finanziarie derivano dal «decision shaping» (Messaggio, pag. 829), qualora gli esperti svizzeri potessero collaborare all’elaborazione degli atti giuridici dell’UE all’interno della Commissione europea e partecipare regolarmente alle riunioni in loco. Anche la collaborazione di esperti presso l’EFSA (Messaggio, pag. 954) comporterebbe un onere aggiuntivo in termini di personale.

Il 21 aprile 2026 l’UE ha allentato le norme in materia di ingegneria genetica per l’applicazione della tecnologia CRISPR. In questo contesto, le «forbici genetiche» possono intervenire direttamente nel patrimonio genetico di piante, animali e anche esseri umani, modificandone il genoma. Se l’intervento sulle piante è minimo, queste vengono trattate nell’UE come normali varietà ottenute tramite selezione. A tal fine non sono più necessarie autorizzazioni speciali, per cui gli alimenti potrebbero arrivare nei supermercati svizzeri senza etichettatura. La Svizzera ha un divieto di coltivazione fino al 2030 (SSR). 

CONTESTO

Nel 2024 le esportazioni e le importazioni della Svizzera aumentano. Le esportazioni agricole ammontano complessivamente a 10,675 miliardi di CHF, mentre le importazioni raggiungono i 15,471 miliardi di CHF. Di conseguenza, nel 2024 la bilancia commerciale agricola registra un peggioramento del 10,8% rispetto all’anno precedente, raggiungendo un minimo storico (Ufficio federale dell’agricoltura). Gli scambi con l’UE rappresentano il 64 per cento – un mercato da 16 miliardi. Il 51% delle esportazioni agricole svizzere è destinato all’UE e il 73% di quelle dall’UE alla Svizzera (UDSC). L’UE presenta un disavanzo della bilancia commerciale nei confronti della Svizzera. 

Il 16 settembre 2025 Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay firmano l’accordo del Mercosur con gli Stati dell’AELS, tra cui Norvegia, Liechtenstein, Islanda e Svizzera. Con 270 milioni di abitanti, questo mercato è promettente per l’economia delle esportazioni, secondo quanto affermato dal Consiglio federale nel suo messaggio del 25 febbraio 2026. Le Camere federali si pronunceranno in merito nella sessione estiva o autunnale del 2026 (SECO e ADMIN).

Il 9 gennaio 2026 anche il Consiglio dell’UE approva la firma di due accordi con il Mercosur. Questi vengono firmati il 17 gennaio 2026 da Ursula von der Leyen, nonostante le resistenze di alcuni paesi, in primis la Francia. Gli accordi dovrebbero entrare in vigore in via provvisoria nel maggio 2026, prima ancora che la Corte di giustizia dell’Unione europea li abbia esaminati. L’obiettivo è quello di creare una delle più grandi zone di libero scambio al mondo. I principali critici in Europa parlano di un «atto di violenza democratica» e di «disprezzo per l’agricoltura». Essi vedono nelle importazioni a basso costo dal Sudamerica una minaccia esistenziale (SSR).

DIBATTITO POLITICO

Nel messaggio, il Consiglio federale affronta la controversia relativa alle due parti dell’Accordo agricolo come segue: «Non sono state apportate modifiche agli allegati esistenti della parte agricola dell’Accordo agricolo. Questi continueranno a funzionare anche in futuro e saranno aggiornati come finora.» (Messaggio, pag. 549) A questa affermazione gli oppositori ribattono che nella parte principale dell’Accordo agricolo attualmente in vigore sarebbero state apportate delle modifiche. Criticano in particolare l’introduzione di un meccanismo di risoluzione delle controversie e la possibilità di adottare misure compensative nella parte agricola. In relazione al protocollo sulla sicurezza alimentare, viene inoltre denunciata una perdita di sovranità e, di conseguenza, un indebolimento generale dell’agricoltura svizzera e una minaccia alla sicurezza alimentare (Messaggio, pag. 552).

Christof Dietler, della Comunità d’interessi «Settore Agroalimentare», esprime un giudizio positivo sull’accordo contenuto nel pacchetto Svizzera-UE. Secondo lui, la Svizzera non otterrà mai più condizioni così vantaggiose come quelle previste dagli Accordi bilaterali I e II e il nuovo pacchetto Svizzera-UE le garantirebbe (Swissinfo). 

Per l’associazione «Economiesuisse», gli agricoltori svizzeri hanno davanti a sé «un accordo per loro vantaggioso». Nella loro verifica dei fatti scrivono che l’accordo non avrebbe ripercussioni né sulla politica ambientale, climatica, paesaggistica o alimentare della Svizzera, né sulla tassazione dei prodotti agricoli. In sintesi, scrivono: «L’accordo agricolo è quindi escluso dal principio del recepimento dinamico e le misure compensative sono possibili solo in caso di violazione dell’accordo agricolo, compresa la parte relativa alla sicurezza alimentare» (Economiesuisse). Questa affermazione non è sufficientemente precisa. A tal proposito, la scheda informativa del Consiglio federale del 13 marzo 2026 recita: «L’accordo agricolo del 1999 sarà in futuro suddiviso in due parti. Una parte agricola, che non è soggetta al recepimento dinamico, e una parte relativa alla sicurezza alimentare, che d’ora in poi sarà disciplinata da un protocollo sulla sicurezza alimentare e sarà soggetta al recepimento dinamico.» Sono inoltre possibili misure compensative nella parte relativa alla sicurezza alimentare qualora venissero violati altri accordi del pacchetto Svizzera-UE.

Come per tutti gli accordi, anche nel caso dell’Accordo agricolo il dibattito politico verte sugli elementi istituzionali. La questione è fino a che punto la Svizzera possa mantenere la propria sovranità, adeguarsi unilateralmente alle direttive dell’UE o addirittura sottomettersi ad esse. Ne è un esempio la risposta alla consultazione dell’Unione dei contadini svizzeri (UCS). Quest’ultima sostiene in linea di principio la via bilaterale e ritiene che non vi siano «alternative» a un «percorso bilaterale» (SSR). Riguardo al nuovo Accordo agricolo, l’USC si esprime in modo piuttosto critico. Valuta positivamente il fatto che la parte agricola sia stata esclusa dalle misure compensative previste da altri accordi e che non sia soggetta all’adozione dinamica della normativa. Considera invece critica l’adozione dinamica della normativa nella parte relativa alla sicurezza alimentare, che minaccerebbe la sovranità alimentare della Svizzera. In questa parte sarebbero possibili anche misure compensative a causa della violazione di altri accordi. I contributi di promozione, i sostegni al mercato e gli aiuti agli investimenti andrebbero intesi come «strumenti per la tutela di beni pubblici e costituzionalmente garantiti» e non come distorsioni della concorrenza (UCS). L’Unione dei contadini non ha ancora assunto una posizione politica definitiva, ma attende la conclusione del dibattito parlamentare (SSR). Chiede inoltre la doppia maggioranza e un referendum sul pacchetto di accordi Svizzera-UE.

Nell’estate del 2025 è scoppiata una polemica sulla questione della misura in cui gli ispettori dell’UE potrebbero accedere alle stalle svizzere (Nebelspalter). Le preoccupazioni si basano sul diritto di controllo dell’UE, secondo cui, nell’ambito degli audit, devono essere effettuati controlli di sistema in loco. Si tratta di verifiche volte ad accertare come la Svizzera organizzi e attui i propri controlli. A ciò ha replicato Michael Beer, vicedirettore dell’Ufficio federale per la sicurezza alimentare e le questioni veterinarie (USAV), in un’intervista (Aargauerzeitung) e il Consiglio federale nel messaggio: Tali audit da parte di ispettori stranieri sono già prassi comune ai sensi dell’attuale legge sull’agricoltura. Inoltre, anche le autorità cinesi e statunitensi effettuano controlli in Svizzera. 

Anche Leo Müller, consigliere nazionale del Partito di Centro, si esprime con cautela sulle pagine dello «Schweizer Bauer», poiché sarebbero soggette al diritto dell’UE anche aziende che non esportano affatto i propri prodotti («Schweizer Bauer»).

PROTOCOLLO DI MODIFICA 

PROTOCOLLO ARBITRALE ALLEGATO ALLA PARTE AGRICOLA

PROTOCOLLO sull’istituzione di uno spazio comune per la sicurezza alimentare

QUADRO GIURIDICO

Nell’accordo agricolo attualmente in vigore, le controversie tra la Svizzera e l’UE devono essere risolte in via consensuale in seno al comitato (Fedlex, art. 7, Risoluzione delle controversie). In caso di gravi perturbazioni del proprio mercato, la parte interessata può adottare misure di salvaguardia (art. 10) fino a quando non siano state trovate soluzioni adeguate. Ai sensi della clausola evolutiva (art. 13), entrambe le parti possono avviare colloqui per decidere l’ulteriore abbattimento delle barriere commerciali nel settore agricolo sulla base di regimi preferenziali reciproci e vantaggiosi per entrambe le parti. L’attuale Accordo agricolo è un tipico accordo tra due paesi su un piano di parità (Mutual Agreement), che si riconoscono reciprocamente come partner alla pari con ordinamenti giuridici autonomi. Con il nuovo Accordo agricolo, tale equilibrio verrebbe spostato a favore dell’UE.

Nella parte dedicata all’agricoltura e alla sicurezza alimentare verrebbero inseriti elementi istituzionali: gli allegati della parte agricola rimarrebbero invariati. Tuttavia, gli elementi istituzionali modificherebbero la parte principale dell’accordo. L’attuale «comitato» tra la Svizzera e l’UE diventerebbe un «comitato misto». In caso di controversie, si potrebbe ora ricorrere a un tribunale arbitrale. Questo, tuttavia, non sarebbe soggetto alla giurisdizione interpretativa della Corte di giustizia europea. Le controversie sarebbero soggette alla «competenza arbitrale» (Protocollo sul tribunale arbitrale, art. I,a). Ciò comporterebbe cambiamenti significativi: si passerebbe dalla negoziazione diplomatica a una giuridizzazione dei processi negoziali con il coinvolgimento di tribunali arbitrali esterni. Il tribunale arbitrale sarebbe organizzato dall’Ufficio internazionale della Corte permanente di arbitrato dell’Aia (Protocollo del tribunale arbitrale, art. I.2). Il tribunale arbitrale decide in via definitiva e inappellabile. Inoltre, definirebbe le misure compensative e i costi che verrebbero addebitati alla parte convenuta (Protocollo del tribunale arbitrale, art. III.9). Qualora il tribunale arbitrale non riuscisse a raggiungere un accordo consensuale, la decisione verrebbe presa a maggioranza (Protocollo del tribunale arbitrale, art. IV.1). Una parte potrebbe richiedere l’aumento del numero degli arbitri da tre a cinque. Si applicherebbe il diritto derivante dall’accordo e dal diritto internazionale (Protocollo del tribunale arbitrale, art. IV.3). Il presidente verrebbe nominato dal presidente della Corte arbitrale. 

Nel settore agricolo verrebbe applicato il metodo dell’equivalenza, ovvero il diritto svizzero dovrebbe adeguarsi unilateralmente al diritto dell’UE per quanto riguarda gli obiettivi e gli effetti. Come si legge nel messaggio: «In caso di recepimento di una nuova normativa dell’UE, occorre verificare concretamente se la corrispondente normativa svizzera raggiunga lo stesso risultato della normativa UE recepita. Se ciò non fosse il caso, è necessario un adeguamento del diritto svizzero.» (Messaggio, pag. 102) Con il tribunale arbitrale, il metodo dell’equivalenza nel settore agricolo acquisirebbe un carattere giuridicamente dinamico. Rispetto all’attuale Accordo agricolo, si assisterebbe a una giuridicizzazione a scapito delle soluzioni diplomatiche. Tuttavia, l’accordo precedente del 1999 non verrebbe completamente abrogato, grazie al mantenimento dei diritti acquisiti in caso di eccezioni quali i dazi doganali, la moratoria sugli OGM o anche la maggiore tutela del benessere degli animali. A causa degli interessi di mercato reciproci (si pensi all’eccedenza delle esportazioni di prodotti agricoli dall’UE verso la Svizzera), la parte agricola si avvicinerebbe a un accordo tra pari. Non andrebbe tuttavia trascurato l’adeguamento terminologico degli elementi istituzionali al metodo dell’adozione dinamica del diritto. 

La parte relativa alla sicurezza alimentare sarebbe interamente soggetta al recepimento dinamico del diritto dell’UE. Nel messaggio (pag. 818) l’approccio viene motivato come segue: «Alla luce dell’obiettivo di creare uno spazio comune di sicurezza alimentare in cui debbano valere sempre le stesse regole, il recepimento dinamico nel protocollo sulla sicurezza alimentare è stato strutturato secondo il cosiddetto metodo di integrazione (cfr. punto 2.1.6.2.5). D’ora in poi, gli atti giuridici dell’UE rilevanti per lo spazio comune di sicurezza alimentare, con la loro integrazione nell’allegato I del Protocollo sulla sicurezza alimentare, entreranno a far parte dell’ordinamento giuridico svizzero e potranno essere applicati direttamente dalle autorità preposte all’applicazione del diritto.» 

È rilevante il fatto che, in caso di recepimento dinamico, gli atti giuridici dell’UE si applicherebbero anche alle imprese nazionali che operano esclusivamente in Svizzera. L’attuazione del Protocollo sulla sicurezza alimentare richiede una revisione delle leggi federali (Messaggio, pag. 957). Una particolarità è che, in caso di controversie relative ad altri accordi del mercato interno inclusi nel pacchetto Svizzera-UE, nella parte agricola non possono essere imposte misure compensative, mentre nel settore della sicurezza alimentare ciò è invece consentito (scheda informativa del 13 marzo 2026).

CONCLUSIONE

Nell’ambito dell’Accordo agricolo si osserva un’interessante evoluzione giuridica nei rapporti tra UE e Svizzera: nell’attuale Accordo agricolo abbiamo un trattato in cui entrambe le parti riconoscono reciprocamente i propri ordinamenti giuridici; nella parte agricola del nuovo Accordo agricolo assistiamo a un allineamento del diritto svizzero al diritto dell’UE e, nel protocollo sulla sicurezza alimentare, vediamo come il diritto dell’UE venga direttamente recepito. 

L’attuale Accordo agricolo del 1999 è un accordo tra pari tra due Stati sovrani. Il commercio agricolo dell’UE con la Svizzera viene negoziato diplomaticamente nell’ambito del «Comitato»; entrambe le parti possono far valere clausole di salvaguardia a tutela dei propri interessi agricoli. Nelle sue linee fondamentali, questo Accordo agricolo è statico. Solo il Comitato veterinario istituito (Fedlex, allegato 11, art. 19) dispone della competenza per l’allineamento giuridico dinamico con l’UE. Il metodo dell’equivalenza non è tuttavia soggetto all’adozione dinamica della normativa. Con l’introduzione aggiuntiva di un tribunale arbitrale e di misure compensative nel protocollo di modifica, anche nella parte agricola, si assisterebbe a una formalizzazione giuridica delle relazioni commerciali con l’UE, allontanandosi dai negoziati diplomatici. Il protocollo sulla sicurezza alimentare porterebbe a termine questo processo con l’adozione dinamica della normativa e l’integrazione del diritto dell’UE. Allo stesso tempo aumenterebbe anche l’onere burocratico, con conseguenti costi aggiuntivi in termini di personale e risorse finanziarie per la Svizzera.

In numerose prese di posizione sul nuovo accordo agricolo, il fatto che gli allegati dell’attuale accordo agricolo rimangano invariati viene valutato positivamente. Occorre tuttavia considerare che il «Comitato misto per l’agricoltura» potrebbe decidere di apportare modifiche a tali allegati e ai relativi annessi. Ciò solleva la questione se le garanzie contenute nel protocollo di modifica (art. 11) non rischino di diventare presto carta straccia.

DOMANDE AL CONSIGLIO FEDERALE

Come garantite che gli allegati della parte agricola dell’Accordo sull’agricoltura rimangano validi, se ai sensi dell’art. 11 il Comitato misto potesse modificarli?

Perché con il «Protocollo sulla sicurezza alimentare» è stato introdotto nell’Accordo sull’agricoltura il trasferimento dinamico delle norme e non il metodo dell’equivalenza? 

Aprile 2026, rbh