Glossar

Lehnt die Schweiz eine Rechtsübernahme ab, wird die EU durch das Paket Schweiz-EU («Bilaterale III») legitimiert, Ausgleichsmassnahmen zu ergreifen. Diese müssten verhältnismässig sein, könnten aber auch andere Binnenmarktabkommen betreffen, ausser den Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens. Strafen hat die EU-Kommission bereits früher verhängt: 2021, als die Schweiz die Verhandlungen zum Rahmenabkommen abbrach, kam es zu Sanktionen im Forschungsbereich. Zudem verweigerte die EU die Aktualisierung des Abkommens gegen technische Handelshemmnisse (Medizintechnik-Produkte). 2014: Auf das Ja zur Masseneinwanderungsinitiative folgte der Ausschluss aus dem Bildungsprogramm «Erasmus». 2018: Ohne Rechtsgrundlage wurde die Schweizer Börsenregulierung aberkannt (NZZ ↗︎).

Grundsätzlich stellt sich die Frage, ob die Androhung von Ausgleichsmassnahmen bei Nichtübernahme von EU-Gesetzen dem völkerrechtlichen Zwangsverbot sowie dessen Grundintension widerspricht (siehe Völkerrecht). Rechtswissenschaftler sind sich uneins. Michael Hahn sieht in seinem «Gutachten zur dynamischen Rechtsübernahme und zur Natur von Ausgleichsmassnahmen» keinen unzulässigen Zwang (EDA ↗︎). Zum gegenteiligen Schluss kommt Carl Baudenbacher in seinem «Rechtsgutachten zur Streitentscheidungsregelung». Darin bestreitet er den Ermessenspielraum des Schiedsgerichts gegenüber dem EuGH, sodass sich die Schweiz der EU «unterwerfen» würde (Zeitschrift für Europarecht ↗︎).

griechisch für autos, selbst, und nomos, Gesetz. Der Begriff «Autonomie» wurde vom Aufklärungsphilosophen Immanuel Kant (1724-1804) in seiner Schrift «Grundlegung zur Metaphysik der Sitten» 1785 zum ersten Mal verwendet. Kant formulierte das Instrumentalisierungsverbot für vernünftige Wesen, also auch für den Menschen: Man muss Menschen grundsätzlich fragen, wenn etwas mit ihnen geschehen soll. Nach Kant hat der Mensch eine inhärente Würde und darf deshalb nicht verzwecklicht werden. Diese Vorstellung der Aufklärung von der Willensfreiheit haben den Menschen in vielerlei Hinsicht befreit. Pluralistische Gesellschaften und direkte Demokratie basieren auf diesem Grundverständnis des Menschen als einem autonomen Wesen. Der Autonomieanspruch gilt daher auch dann, wenn der Mensch noch nicht oder nicht mehr autonomiefähig ist. Deshalb braucht die Forschung am Menschen auch eine informierte Einwilligung. Freiheit und Willkür sind jedoch zu unterscheiden: Freiheit bedeutet nach Kant nicht einfach tun und lassen zu können, was man einfach will, sondern nur das tun zu dürfen in den Grenzen, die man gemeinsam vereinbart hat.

zweiseitig, zwei Staaten oder Akteure betreffend, die sich auf Augenhöhe zu gegenseitigen Leistungen verpflichten. «Ein System, das sich aus zweiseitigen ausserpolitischen, insbesondere auch aussenwirtschaftlichen Beziehungen ergibt» (BpB ↗︎). Strittig ist, inwiefern das Vertragspaket EU-Schweiz als «bilateral» bezeichnet werden kann.

Das Bundesgericht in Lausanne ist die höchste richterliche Instanz des Landes. Es sorgt für die einheitliche Anwendung des Bundesrechts in allen Rechtsgebieten: Zivil- und Strafrecht, Staats- und Verwaltungsrecht unter Einschluss des Sozialversicherungsrechts sowie des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts. Zudem schützt es die verfassungsmässigen Rechte der Bürger:innen (Bundesgericht ↗︎). Im Gegensatz zu den meisten EU-Mitgliedstaaten hat die Schweiz kein Verfassungsgericht. Es gibt nur eine eingeschränkte Verfassungsgerichtbarkeit in Bezug auf kantonale Entscheide. Denn bei der gesetzgebenden Gewalt stehen Parlament und Stimmvolk (Souverän) über dem Bundesgericht: Art. 190 der Bundesverfassung hält explizit fest, dass das Bundesgericht und andere gesetzgebende Behörden selbst dann Bundesgesetze anwenden müssen, wenn sie verfassungswidrig sind (Parlament ↗︎). Indem das Bundesgericht der Gesetzgebungskompetenz des Parlaments und des Volks unterstellt ist, zeigt sich die starke Ausprägung der direkten Demokratie in der Schweiz. Über die vom Volk gewählten Parlamentarier:innen haben Stimmbürger:innen indirekte gesetzgeberische Kompetenz. Über direkte gesetzgebende Kompetenz verfügen Stimmbürger:innen durch die Möglichkeit, Initiativen und Referenden lancieren zu können. Problematisch ist, dass das Bundesgericht in den letzten Jahren diese Rangordnung nicht immer eingehalten hat, sondern beispielsweise entschieden hat, das Freizügigkeitsabkommen FZA (Bilaterale I) stehe über der Bundesverfassung.

Gemäss Botschaft des Bundesrats führte das Bundesgericht mit dem EuGH einen Dialog und könnte Schriftsätze und Stellungsnahmen eingeben, ohne dass es Rechtsetzungskompetenzen hätte. Ein Dialog «auf Augenhöhe ohne hierarchische Abstufung»? Der Wortlaut dazu: «Das Bundesgericht ist insbesondere weder verpflichtet noch befugt, dem EuGH Auslegungsfragen zur Vorabentscheidung zu unterbreiten (im Gegensatz zu den Gerichten der EU-Mitgliedstaaten)» (Botschaft des Bundes, S. 116 ↗︎). In der Botschaft des Bundesrats heisst es dazu: «Da die Binnenmarktabkommen nicht auf Schweizer Recht gründen, ist es im Übrigen nicht erforderlich, dass das SchG dem Bundesgericht Fragen unterbreitet» (S. 110 ↗︎).  Das heisst im Umkehrschluss: Das SchG muss seine Fragen ausschliesslich dem EuGH vorlegen. So steht das Bundesgericht in einem Spannungsfeld mit dem EuGH, der laut institutioneller Protokoll die Auslegungshoheit über die EU-Regeln im Paket Schweiz-EU innehat. Dieses Spannungsfeld besteht mit allen Mitgliedstaaten der EU. Bei den jeweiligen Integrationsprozessen spielt der EuGH eine Schlüsselrolle (European Parlament ↗︎).

Der Bundesrat BR ist das höchste Exekutiv-Gremium der Schweiz und hat sieben Mitglieder. Er hat weitreichende Kompetenzen, ist aber dem Parlament und den Stimmberechtigten gegenüber subsidiär untergeordnet. Nur in «Notstandssituationen» kann der BR gestützt auf Artikel 184 und 185 BV (Fedlex ↗︎) auf Notrecht zurückgreifen und sogar Grundrechte im Verhältnis zum Notstand einschränken. Gemäss Artikel 182 BV darf der BR nur rechtssetzende Verordnungen erlassen, soweit er von der Verfassung dazu ermächtig ist. Gesetze und Verträge, welche die Bundesverfassung betreffen, müssen dem doppelten Referendum von Volk und Ständen vorgelegt werden. Völkerrechtliche Verträge mit grösserer Tragweite muss der BR vom Parlament genehmigen lassen. Völkerrechtliche Verträge ohne Verfassungsänderungen und mit beschränkter Tragweite kann er dagegen selbstständig abschliessen. Beim EU-Abkommen würde der BR die Zuständigkeit für neue Gesetze faktisch an die EU delegieren: Er ermächtigte die Schweizer Vertreter:innen im Gemischten Ausschuss, EU-Recht zu integrieren. Zwar könnte die Schweiz im Vorfeld versuchen, Einfluss auf EU-Entscheide zu nehmen – durch Lobbying oder Mitarbeit in Ausschüssen (Decision Shaping) – und notfalls das fakultative Referendum als Veto einsetzen. Am Ende aber würde die Schweiz zur Rechtsempfängerin: Sie übernähme fremdes Recht. Die Auseinandersetzung, ob beim Paket Schweiz-EU das fakultative oder das obligatorische Mehr mit Volk und Ständen gelten soll, dreht sich daher um die Kernfrage, inwiefern die EU-Abkommen mit diesen Änderungen die Bundesverfassung betreffen oder nicht. 

französisch-griechisch für «Schreibstubenherrschaft» («Meyers Konversationslexikon» von 1894). Für den Soziologen und Nationalökonomen Max Weber anfangs 20. Jahrhundert ist Bürokratie eine «Verwaltungskultur». Merkmale: Trennung von Amt und Person, Regelgebundenheit, Hierarchieprinzip, Arbeitsteilung nach Qualifikation, Gleichbehandlung der Antragsteller, schriftliche Erfassung aller Vorgänge etc. Im Lauf der Zeit kann sich ein Bürokratiekonzept zu einem Bürokratiemonster aufblähen, sodass der Mensch «zum geistigen Handlanger beim Vollzug» wird (Ökonom Mathias Binswanger in der NZZ ↗︎). «Eine Anpassung der internen Struktur an Zielveränderungen in einer permanent wandelnden sozialen Umwelt fallen der Bürokratie schwer. Die Leistungsfähigkeit sinkt. Zur Erhaltung ihrer Effizienz ist sie von Reformulierungen ihrer gesetzten Ordnung abhängig» (Wirtschaftslexikon ↗︎).

Durch das neue Freizügigkeitsabkommen (FZA) hätten zugewanderte Personen und deren Angehörige nach fünf Jahren Erwerbstätigkeit, wozu auch Zeiten unfreiwilliger Arbeitslosigkeit gehören können, Anspruch auf unbefristeten und bedingungslosen Daueraufenthalt mit allen Sozialleistungen. Dazu könnten sie Land und Wohneigentum in der Schweiz erwerben. Bei Annahme des EU-Pakets wird damit gerechnet, dass 650'000 bereits in der Schweiz lebende Personen ein unbefristetes Daueraufenthaltsrecht erwerben würden. Jährlich kämen laut Schätzungen des Bundes 50'000 bis 70'000 Personen dazu. Diese Zahlen sind umstritten und hängen davon ab, inwieweit man von einer so genannten «Diaspora»-Entwicklung ausgeht. Bei dieser steigt tendenziell die Zahl der Angehörigen von Gruppierungen, die schon hier sind. Auch der Bund geht davon aus, dass vor allem Zugewanderte im Niedriglohnsegment von den neuen Regelungen profitieren könnten, was aber nicht zu einer starken Erhöhung bei der Zuwanderung führen würde. Diese These wird von Kritiker:innen als naiv bezeichnet (20 Minuten ↗︎). Denn vor der Abstimmung zu den Bilateralen I ging der Bundesrat von einer jährlichen Zuwanderung von rund 8‘000 Personen aus, in Wirklichkeit kamen durchschnittlich 80‘000. Eine Besonderheit ist auch, dass pensionierte Personen in die Schweiz einwandern können und bereits vor Ablauf der Fünfjahresfrist eine Daueraufenthaltsrecht erwerben können (Katarina Fontana in der NZZ vom 25. Juni 2025).

Mitsprachemöglichkeit; die Schweiz könnte bei der Erarbeitung neuer Gesetzesentwürfen der Europäischen Union, welche die Schweiz betreffen, Anliegen einbringen. Decision Shaping ist kein Decision Making. Es bedeutet kein formelles Anspruchsrecht, mitentscheiden zu können, sondern ein informelles Mitspracherecht in noch zu schaffenden Ausschüssen zwischen der EU und der Schweiz. Hierzu würde der Personaletat des Bundes aufgestockt und Vertretungspersonal nach Brüssel delegiert. Offene Fragen sind, wie das Schweizer Parlament dabei einbezogen würde.

Befürworter:innen gehen von einem frühen Einbezug von Schweizer Vertreter:innen in Brüssel aus, wenn Schweizer Interessen auf dem Spiel stehen. Kritiker:innen sehen Decision Shaping mehr als pro-forma-Zusage: Würde die EU der Schweiz überhaupt zuhören und deren Interessen berücksichtigen wollen? Wie Erfahrungen zeigen, ist Mitsprache bei technischen Fragen eher möglich als bei politischen (NZZ am Sonntag ↗︎). Im EU-Rechtssystem verfügt nur die EU-Kommission über ein Antragsrecht zu neuen Normen, der EU-Rat entscheidet, das Parlament hat ein Mitentscheidungsrecht.

griechisch demos, das Volk. Alle, die Gesamtheit der vollberechtigten Bürger:innen, haben die Staatsgewalt inne (Historisches Lexikon Schweiz ↗︎) . Grundlagen sind «Verständigung, Revolte (Camus), Vertrauen in Wirksamkeit» (Christine Kaufmann, Universität Zürich ↗︎). Demokratie zeigt verschiedene Ausgestaltungsformen.
Direkte Demokratie: idealtypisches Modell, bei dem das Volk direkt, ohne Repräsentanten wie Parlament oder Regierung, über Gesetze entscheidet. In der Vormoderne in kleinen Staatswesen wie Gerichts- oder Landsgemeinden angewendet. In Schweizer Gemeinden mit Gemeindeversammlung noch vorhanden.
Halbdirekte Demokratie respektive direkte Demokratie mit repräsentativen Elementen: dieses ist das Schweizer Modell und weltweit einzigartig. Die stimmberechtigen Bürger:innen können wählen und abstimmen. Über Initiativen und Referenden können sie die Politik aktiv mitbestimmen. National- und Ständerät:innen prägen über Motionen und eine Vielzahl anderer Vorstösse die Geschäfte auf Bundesebene.
Repräsentative, delegierte Demokratie: In Ländern mit repräsentativer Demokratie, etwa Deutschland und Frankreich, wählen die Stimmberechtigten normalerweise alle vier Jahre ihre Regierung. Diese entscheidet dann mit wenigen Ausnahmen über alle Geschäfte im Land; das Volk hat kaum direkte Mitbestimmungsmöglichkeiten.
Repräsentative, mehrstufige Demokratie mit gemischter Legitimation: Die Europäische Union ist ein demokratisch legitimierter Staatenbund, der von der EU-Kommission in Brüssel aus geleitet wird. Dorthin werden Abgeordnete delegiert, die in den Mitgliedsländern gewählt worden sind. Die Legislative der EU ist der EU-Rat, Mitglieder sind die Regierungschefs. Das EU-Parlament kann über einen Teil der Beschlüsse des EU-Rats befinden.

In den EU-Verträgen ist das Diskriminierungsverbot stark gewichtet. Beispiel zur Arbeitsweise: «Unbeschadet besonderer Bestimmungen der Verträge ist in ihrem Anwendungsbereich jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten» (EUR-Lex ↗︎). Die erste grosse EU-Rechtsübernahme stützte sich auf Art. 18 AEUV. Das Diskrimnierungsverbot ist für das Paket EU-Schweiz normativ grundlegend. 1999, beim Abschluss der Bilaterale I, gehörten 15 westeuropäische Staaten zur Union. 2004 erfolgte die Ostererweiterung mit 10 Staaten, später folgten drei weitere Staaten und der Brexit. Aufgrund des Diskriminierungsverbots musste die Schweiz das FZA vertraglich auf inzwischen 27 Staaten ausdehnen. Dazu wurde die Schweiz unter Drohung der Guillotineklausel gezwungen (Kündigung der gesamten Bilateralen I).

sich behelfsmässig, unzulänglich durchbringen (Duden), auch unklares, formloses, wenig strukturiertes Handeln. Auf Englisch «Muddling-Through» für ein Konzept der Entscheidungstheorie, «deren Ergebnisse sich durch wechselseitig untereinander erfolgende Abstimmungsprozesse aller beteiligten Akteure ergeben» (Wikipedia). Das Modell wird 1959 von Charles E. Lindblom entwickelt. Ist der Politikwissenschafter die Inspiration von Bundesrat Ignazio Cassis? Durchwursteln gehört seit einigen Monaten zum Vokabular des Aussenministers. Er nimmt das Wort am Schweiz-Europa-Podium im Kaufleuten Zürich am 11. November 2025 in den Mund, dann am Lucerne Dialogue im KKL Luzern ein paar Tage später, um die Handlungsweise der Schweiz zu beschreiben. Durchwursteln wird auch als planloses Grundprinzip der kleinen Schritte mit Versuch und Irrtum verstanden, das entsprechende Vorgehen als innovationshemmend kritisiert. Es stellt sich daher die Frage, inwiefern sich Durchwursteln für das seit Jahren innovativste Land der Welt angemessen ist? (Global Innovation Index ↗︎)

Als <erwerbstätig> gelten im Freizügigkeitsabkommen (FZA) des Pakets Schweiz-EU auch Personen, die unfreiwillig arbeitslos werden. Würde dies in den ersten zwölf Monaten geschehen, bliebe das Aufenthaltsrecht weitere sechs Monate erhalten. Der Status der Erwerbstätigkeit dauerte während der Arbeitslosigkeit an, sofern sich die Person um eine neue Stelle bemühte und mit den Behörden kooperierte. Nach zwölf Monaten Erwerbstätigkeit bestünde Anspruch auf Arbeitslosentschädigung mit zweijähriger Rahmenfrist für den Bezug von Taggeldern. Nicht vorgeschrieben ist im neuen FZA, dass Zugewanderte für den Erhalt von Arbeitslosengeldern die obligatorische Schulzeit abgeschlossen haben müssen – was bei allen Schweizer Stimmberechtigten eine Voraussetzung ist (Arbeit.Swiss ↗︎).

Unabhängige Institutionen, welche für die EU und/oder deren Mitgliedstaaten Spezialaufgaben nachgehen (BPB ↗︎). 2010 beschäftigen sich 46 Agenturen zentral und dezentral in fünf Bereichen: Aussen- und Sicherheitspolitik, polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, Agenturen und sonstige Organe von Euratom, Exekutivagenturen, Gemeinschaftsagenturen. Europäische Agenturen spielen auch im Vertragspaket Schweiz-EU ein grosse Rolle. Bezüglich Landverkehrsabkommen ist die Europäische Eisenbahnagentur ERA in Lille von Belang: Hier bringen Sicherheitsexperten des Bundesamts für Verkehr BAV ihre Empfehlungen ein, insbesondere nach dem Gotthard-Unglück vom 10. August 2023 bezüglich Rollmaterial. Diese müssten danach von EU-Politik umgesetzt werden. Die Zusammenarbeit wird seit 2019 alle zwei Jahre erneuert (BAV ↗︎). In Warschau stationiert Frontex, die Europäische Agentur für Grenz- und Küstenwache. Daran ist die Schweiz seit 2009 als Schengen-Mitglied finanziell und personell beteiligt. Hier kann sie, ebenfalls im Rahmen eines Decision Shapings, ohne Stimmrecht mitreden. Bezüglich Bildungs- und Forschungsprogramme sind Exekutivagenturen aktiv, sechs alleine für Horizon Europe. Bis 5 % des Horizon-Budgets fliessen jeweils in die Verwaltung und Ausschreibungen. Gesamtbudget für die Programmgeneration 2021-2027: 95,5 Milliarden € (Staatssekretariat für Bildung, Forschung, Innovation SBFI ↗︎, Horizon Europe ↗︎). Auch in den anderen neuen Abkommen sind EU-Agenturen eingeschlossen, an die die Schweiz Beiträge zahlen müsste. Gesamtbetrag unbekannt.

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) mit Sitz in Luxemburg ist das oberste rechtssprechende Organ der Europäischen Union (EU). Seit seinem 60jährigen Bestehen spielt er eine zentrale Rolle bei der Integration er Mitgliedstaaten. Er «gewährleistet die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge» (EUR-Lex ↗︎, European Parliament ↗︎). Mit dem Gericht der Europäischen Union und dem Gericht für den öffentlichen Dienst der EU bildet er die Judikative im politischen System der EU. Als oberstes Organ wacht er über die Einhaltung der Verträge und des gesamten Rechtssystems gegenüber den 27 Mitgliedstaaten (Stand 2025), wie dies auch im institutionellen Protokoll zu den Abkommen im Paket EU-Schweiz vorgesehen wäre.

Familienangehörige von zugewanderten Erwerbstätigen haben das Recht, in die Schweiz zu kommen, sofern sie von Staatsangehörigen eines EU-Mitgliedstaates abhängig sind, finanziell, in einer häuslichen Gemeinschaft gelebt oder eine dauerhafte Lebenspartnerschaft haben. Zur erweiterten Familie gehörten auch pflegeabhängige Angehörige, Stiefkinder etc. (siehe auch Faktenblatt vom 13. März 2026). Der Familiennachzug könnte sich durch das neue FZA gemäss Unionsbürgerrichtlinie auf bis zu 20 Personen erweitern. Konkrete Zahlen liegen allerdings nicht vor; Schätzungen gehen auseinander.

lateinisch für foedus, Bund. Die Schweiz hat eine föderalistische Staatsstruktur, die nach dem Grundsatz «Einheit in der Vielfalt» umgesetzt wird. Die Staatsmacht ist in drei Ebenen aufgeteilt: Gemeinde, Kanton und Bund. Die Verfassung gilt in der viersprachigen Schweiz als Klammer, welche die «Willensnation» zusammenhält. Durch den Föderalismus ist die Staatsmacht zwischen bevölkerungsreichen und bevölkerungsarmen Kantonen ausgeglichen. Dieser Minderheitenschutz wirkt politisch über den Ständerat und das Ständemehr, das bei Verfassungsänderungen oder bei Staatsverträgen zum Zuge kommen muss. Die Finanzierung der staatlichen Leistungen erfolgt aufgrund der föderalistischen Staatsstruktur in der Schweiz subsidiär auf Gemeinde-, Kantons- und Staatsebene.

Das Freizügigkeitsabkommen (FZA), früher auch Personenfreizügigkeitsabkommen (PFZ) genannt, regelt die Personenfreizügigkeit zwischen der Schweiz und der EU. Es geht von den Bereichen Zuwanderung von Erwerbstätigen und Studierenden, grenzüberschreitende Dienstleistungen, Anpassung der Sozialsysteme aus. Die Schweiz hat seit 2002 ein FZA mit der EU. Mit dem Änderungsprotoll würden zahlreiche Regeln der Unionsbürgerrichtlinie (UBRL) der EU übernommen: Daueraufenthaltsrecht, Ausdehnung des Familiennachzugs, Erschwerung der Ausweisung Straftätiger etc. Noch unbekannte Änderungen der UBRL müssten künftig ebenfalls übernommen werden. Deshalb bezeichnete Bundesrat Cassis 2019 die UBRL noch als «rote Linie». Die Arbeitnehmerfreizügigkeit geht auf die «Römer Verträge» von 1957 zurück. Diese gelten als Meilenstein in der Integrationsgeschichte des europäischen Wirtschaftsraums. In Artikel 48 wird bei der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) die freie Wahl des Arbeitsplatzes vereinbart (BpB ↗︎). Hinter dem FZA steht die Idee des Unionsbürgerstatus, wie er in den Maastrichter Verträgen 1993 geschaffen wurde. 2004 wurde der Anspruch auf Freizügigkeit in der jetzigen Form im EU-Raum festgelegt. Dieser wird gemäss Wikipedia mehr als ein Grundrecht, denn als eine Grundfreiheit verstanden. Interessant ist, dass nach Artikel 13 der Menschenrechtscharta ein Auswanderungsrecht, aber kein Einwanderungsrecht festgehalten wird (Wikipedia ↗︎). Die Schweiz ist ein Einwanderungsmagnet: Seit 2002 ist die Bevölkerung von 7,2 (2000) auf über 9 Millionen (2024) gewachsen (Bundesamt für Statistik). Rund 32% der Menschen in der Schweiz gelten als «foreign-born» (OECD); in Deutschland und Frankreich sind’s 14-18%.

In der Schweiz durchlaufen Gesetzgebungsprozesse drei Phasen: vorparlamentarisch, parlamentarisch und nachparlamentarisch (Parlament ↗︎). Angestossen werden Gesetzgebungsprozesse durch Initiativen aus der Bevölkerung (Art. 181 BV; Art. 7 RVOG) oder durch Motionen aus dem Parlament (Art. 120 ff. Parl.). Ausgearbeitet werden die Gesetzesentwürfe dann durch den Bundesrat. In der EU hat nur die EU-Kommission das Recht, Gesetzesentwürfe vorzulegen (Bundesregierung↗︎, Europarl ↗︎). Das Europäische Parlament, der Rat der EU und der Europäische Rat sowie eine Europäische Bürgerinitiative (mit einer Million Unterschriften) können die Europäische Kommission auffordern, sich einem Thema anzunehmen. Die EU-Kommission entscheidet darüber, ob sie dazu ein bestimmtes Gesetz erarbeiten will oder nicht. Tritt sie nicht auf eine Aufforderung ein, muss sie eine Begründung liefern. Aktuell sind rund 6’500 Rechtsakte in Kraft, jährlich kommen rund 370 dazu (Tagesschau ↗︎).

Eine Guillotine ist eine Köpfmaschine, um eine Todesstrafe zu vollstrecken. Sie wurde vom Arzt Joseph-Ignace Guillotin erfunden und nach ihm benannt.

Die Guillotineklausel wurde 1993 von der EU nach der Ablehnung des EWR-Vertrags eingeführt, als der Bundesrat die Verhandlungen in sieben Bereichen aufnahm. Die EU verlangte, dass alle Bereiche gleichzeitig (Parallelismus) verhandelt und in Kraft gesetzt werden müssen. Am 1. Juni 2000 stimmte die Schweiz den so genannten Bilateralen I mit 67,2% Ja-Stimmen zu (Admin ↗︎). Die Guillotineklausel war eine Reaktion der EU auf die damalige Forderung der Schweiz, das Personenfreizügigkeitsabkommen nach sieben Jahren wieder kündigen zu können (Fabian Schäfer, Tobias Gafafer in der NZZ vom 16. September 2020: «Die Schweiz hat sich die Guillotineklausel mit der EU selber eingebrockt» ↗︎). In der Botschaft des Bundesrats vom 13. März 2026 wird der Begriff der Guillotineklausel nicht verwendet. Die Abkommen des so genannten Stabilisierungsteils fasst der Bundesrat zwar in einem Beschluss zusammen, die das Parlament und das Volk nur als Ganzes annehmen oder ablehnen können: «Das Inkrafttreten dieser Abkommen ist über eine in allen Abkommen gleichlautende Klausel miteinander verknüpft. Sie werden deshalb in einem Genehmigungsbeschluss vorgelegt» (Botschaft 4.2.1 ↗︎).

Diese Verknüpfung bezieht sich auf die veränderten, zusammengepackten Abkommen im Paket Schweiz-EU. Die Guillotineklausel käme allerdings nicht zum Zug, wenn das Vertragspaket abgelehnt würde. Dann würden die Bilateralen I des Personenfreizügigkeitsabkommens von 1999 weiterhin gelten.

bezeichnet die «Angleichung der unterschiedlichen Rechtsordnungen in den EU-Mitgliedstaaten» (Europalexikon ↗︎). Ziel ist, gleiche Voraussetzungen für den freien Verkehr von «Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen innerhalb des Europäischen Binnenmarkts zu schaffen» (Studysmarter ↗︎).

spätlateinisch für innovatio, Erneuerung, Veränderung. Innovation bedeutet, neuartige, fortschrittliche Ideen oder Erfindungen in Märkte oder Systeme einzuführen. Die Schweiz führt den Global Innovation Index seit 2011 in Folge an, vor Schweden, den USA, Südkorea, Singapur, Grossbritannien. Um die Innovationsleistung von fast 140 Volkswirtschaften weltweit zu bewerten, nutzt die Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO) 80 Indikatoren wie Ausgaben für Forschung und Entwicklung, Risikokapitalgeschäfte, Hightech-Exporte, Anmeldungen von geistigem Eigentum. «Innovationsökosysteme müssen durch durchdachte Politik, sinnvolle Investitionen und sektorübergreifende Zusammenarbeit unterstützt und gefördert werden», findet Direktor Daren Tang ↗︎.

Die institutionellen Elemente in den EU-Verträgen würden die Art und Weise der Zusammenarbeit zwischen der EU und der Schweiz in zentralen Abkommen (Freizügigkeit, Landverkehr, Luftverkehr, MRA, Strom, Lebensmittelsicherheit) bestimmen. Vorgesehen ist ein gemischter Ausschuss (GA), der über die Übernahme von EU-Gesetzen entscheidet und hierfür die jeweiligen Gesetze prüft. Der GA setzte sich paritätisch aus Vertretern der EU und der CH zusammen. Die Vertreter der CH wählte der Bundesrat aus der Bundesverwaltung und Expertenkreisen. Das Schiedsgericht (SchG) bestünde aus je einem oder zwei Vertreter:innen der Schweiz und der EU sowie einem Vorsitzenden. Es würde bei Unstimmigkeiten im GA entscheiden und könnte den Europäischen Gerichtshof (EuGH) beiziehen. Der EuGH würde von Luxemburg aus über die einheitliche Auslegung von EU-Recht wachen und bei Differenzen zwischen der Schweiz und der EU entscheiden. Das Verhältnis der Kompetenzen des Schweizer Bundesgerichts und des EuGH ist derzeit ungeklärt. Bei EU-Mitgliedstaaten steht der EuGH über der nationalstaatlichen Gesetzgebung ihrer Mitgliedstaaten. Die Stimmberechtigten der Schweiz könnten EU-Gesetzespakete mittels Referendum ablehnen. Hierzu müssten sie 50'000 Unterschriften sammeln. Würden die EU-Gesetze in der Schweiz abgelehnt, könnte die EU Ausgleichsmassnahmen verhängen, die vor der Abstimmung unbekannt wären. Decision Shaping: Die Schweiz könnte bei der Entwicklung neuer EU-Rechtsakte, welche die Schweiz betreffen, Anliegen über ihre Vertreter:innen in Brüssel einbringen (siehe Glossar zu Decision Shaping).

englisch für gleiches Spielfeld, im EU-Binnenmarkt für einheitliche Wettbewerbsbedingungen. In der EU gelten mitunter strenge Regeln für staatliche Subventionen respektive Beihilfen. Solche müsste folglich auch die Schweiz übernehmen. Alle Bereiche, in denen Unterstützungen zur wirtschaftlichen Stärkung gesprochen werden, sind davon betroffen, insbesondere aber das Stromabkommen, das Freizügigkeitsabkommen, teilweise das Landverkehrsabkommen.

Häufiges Wort im Paket Schweiz-EU (35 Mal im erläuternden Bericht), oft in Verbindung mit Regeln, Bestimmungen, Verpflichtungen, Änderungen. «Materieller Abschluss der Verhandlungen» steht beispielsweise für ein wirkliches, fassbares Resultat in Schwarz auf Weiss nach 197 Verhandlungssitzungen ab verabschiedetem Verhandlungsmandat.

Unterzeichnung ausgehandelter Verträge zwischen Akteuren durch Anfangsbuchstaben der Beteiligten wie Aussenminister oder Unterhändler. Am 21. Mai 2025 schreibt der Bund in einer Medienmitteilung: «Der Bundesrat nahm im Dezember 2024 den materiellen Abschluss der Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU mit Befriedigung zur Kenntnis und leitete die notwendigen Schritte für eine formelle Finalisierung der Texte (legal scrubbing und Übersetzung) ein. Die Abkommenstexte wurden heute in Bern in ihrer Originalfassung auf Englisch von den Chefunterhändlern der Schweiz und der EU, Patric Franzen und Richard Szostak sowie von den Schweizer Co-Verhandlungsführenden der betroffenen Bundesämter paraphiert.»

Reaktionen der Schweiz auf die Sanktionsmassnahmen der EU. Beispiel Ausschluss aus Bildungsprogramm «Erasmus» nach dem Ja zur Masseneinwanderungsinitiative: Die Schweiz organisiert den Studentenaustausch selbst, kostengünstiger als das EU-Programm, so dass ausländische Student:innen hier studieren konnten. Beispiel MRA: KMU zertifizieren ihre Produkte direkt in der EU, oft billiger. Beispiel Nichtanerkennung der Börsen-Äquivalenz durch die EU: Bundesrat erliess Verordnung, wonach im Gegenzug «EU-Wertpapierfirmen gemäss der EU-Aktienhandelspflicht Schweizer Aktien an Schweizer Börsen grundsätzlich nur dann handeln können, wenn die EU die Schweizer Börsen als gleichwertig anerkennt.» Seit 2024 auch im Bundesgesetz geregelt. ↗︎

bedeutet Klarheit, Voraussehbarkeit, Beständigkeit des Rechts und der Rechtsverhältnisse (Universität Zürich ↗︎). Rechtssicherheit wird vom Bundesrat, von Economiesuisse und anderen als Hauptgrund für die EU-Verträge angeführt. Doch es ist strittig, inwiefern Rechtssicherheit durch die EU-Verträge gegeben ist.

dynamische. «Eine automatische Übernahme würde bedeuten, dass EU-Rechtsakte mit ihrem Inkrafttreten direkt auch in der Schweiz gelten würden. Eine dynamische Übernahme hingegen bedeutet, dass die Schweiz sich grundsätzlich zu einer Übernahme von EU-Rechtsakten verpflichtet, soweit sie relevant für ein Abkommen sind» ↗︎. Dieser Prozess verläuft nach der so genannten Integrationsmethode: Rechtsübernahmen würden im Gemischten Ausschuss jeweils überprüft und könnten von der Schweiz mittels Referendum angefochten werden. Demgegenüber müsste die Schweiz Verordnungen und Regeln der EU bei den Abkommen über die technischen Handelshemmnisse und beim Landverkehr nicht direkt übernehmen. Die Schweiz müsste jedoch dafür sorgen, dass die Gesetze und Verordnungen in der Schweiz mit den Verordnungen der EU äquivalent sind und zum gleichen Ergebnis führen. Dieser Angleichungsprozess wird Äquivalenzmethode genannt.

Die Schweiz kennt das obligatorische und das fakultative Referendum (Art. 140 BV; Art. 141 BV). Beide können sowohl vor als auch nach einem Erlass des Parlaments durchgeführt werden. Verfassungsänderungen unterstehen zwingend dem obligatorischen Referendum. Das fakultative Referendum muss entweder mit 50'000 Unterschriften von Stimmberechtigten (=Volksreferendum) oder innerhalb von 100 Tagen nach der amtlichen Veröffentlichung von mindestens acht Kantonen (=Kantonsreferendum) eingefordert werden. Beim obligatorischen Referendum stimmen Volk und Stände ab, beim fakultativen Referendum nur das Volk (Parlament ↗︎). Verfassungsänderungen müssen Volk und Stände zustimmen, lehnt eine der beiden ab, wird eine Vorlage nicht angenommen. Für Staatsverträge braucht es meist nur das Volksmehr. Ob in der Abstimmung über das EU-Paket Volk und Stände oder nur das Volk abstimmen soll, wird derzeit zwischen Verfassungsrechtler:innen heiss debattiert. So setzt sich z.B. Paul Richli, ehemaliger Abteilungschef des Bundesamts für Justiz, dafür ein, während Astrid Epiney, Professorin für Völkerrecht, Europarecht und öffentliches Recht an der Universität Freiburg, es nicht für notwendig hält.

altmodisches Wort für sich Vorteile herausnehmen. In der politischen Debatte wird die Schweiz oft als Rosinenpickerin dargestellt. Denn sie habe bis anhin am EU-Binnenmarkt teilgenommen, ohne viel institutionelle Verbindungen und Verpflichtungen eingegangen zu sein. Kritiker:innen monieren dagegen, sie habe dafür Zahlungen geleistet (Kohäsionsmilliarde, Beiträge an Forschungs- und andere EU-Programme etc.). Überhaupt sei es nicht eindeutig mit dem Rosinenpicken respektive Cherry Picking. Forschungsprogramme: Die EU profitiere von der Schweizer Forschung und Innovation, gleichzeitig nutze sie EU-Forschungsprogramme als Druckmittel in anderen Verhandlungen. Strom- und Energiepolitik: Die EU nutze die Netzinfrastruktur der Schweiz, biete aber keinen vollständigen Marktzugang ohne institutionelle Elemente. Transitverkehr durch die Alpen: Die Schweiz stelle mit Steuergeldern die Strassen- und Schieneninfrastruktur bereit, dürfe aber kaum höhere LKW- und Auto-Mauts verlangen. Der Warenaussenhandel im Jahr 2024: Die Schweiz exportiert in die EU 144,40 Milliarden CHF, die EU exportiert in die Schweiz 157,55 Milliarden CHF (Quelle: Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit).

1973 entschied das Bundesgericht im sogenannten «Schubert-Urteil» (BGE 99 Ib 39 ↗︎), dass in Ausnahmefällen Bundesrecht gegenüber Völkerrecht einen Vorrang haben kann, wenn der Gesetzgeber den Widerspruch bewusst in Kauf nimmt. Das Urteil geht auf einen Rechtsstreit mit Ernst Schubert zurück. Der Österreicher wollte im Tessin ein Grundstück erwerben. Dabei berief er sich auf einen Staatsvertrag aus dem Jahre 1875 zwischen Österreich und der Schweiz, welcher Gleichbehandlung mit Schweizer Bürger:innen vorsah. Die Tessiner Behörden verwehrten ihm dem Kauf. Mit dem Schubert-Urteil befand das Bundesgericht, dass es sich im innerstaatlichen Raum an neustes Bundesgesetz halten müsse.

1999 folgte die Kehrtwende: Das Bundesgericht entschied sich gegen die Schubert-Praxis. Danach haben völkerrechtliche Verpflichtungen, die dem Schutz der Menschenrechte dienen, Vorrang auch vor jüngeren Bundesgerichtsentscheiden. Gleichwohl blieb in der Gerichtspraxis das Schubert-Urteil entscheidungsleitend (Wikipedia ↗︎). 2015 erklärte das Bundesgericht jedoch, dass das Personenfreizügigkeitsabkommen (FZA) Vorrang vor dem Landesrecht und der Bundesverfassung habe und die Schubert-Praxis nicht mehr gelte. 2022 hat das Bundesgericht im Rahmen eines Dublin-Falls diese Sichtweise explizit formuliert. Danach handle es sich bei der Schubert-Praxis um eine «weitgehend nicht mehr anwendbare Rechtssprechung» (NZZ vom 23. März 2026, Katharina Fontana: «EU-Verträge: Der Bundesrat erwartet, dass das Bundesgericht seine Praxis ändert» ↗︎). 

Das Freizügigkeitsabkommen enthält eine Schutzklausel bei der Zuwanderung für die Schweiz. Danach könnte bei zu grossen wirtschaftlichen oder sozialen Problemen, ausgelöst durch das Freizügigkeitsabkommen, die Schweiz beim Gemischten Ausschuss Schutzmassnahmen verlangen (Artikel 14a FZA). Falls die Schweiz solche Schutzmassnahmen ergreifen würde, könnte die EU-Kommission das Schiedsgericht anrufen. Hielte sich die Schweiz nicht an dessen Entscheid, könnte dieses Schiedsgericht für die Schweiz Ausgleichsmassnahmen verhängen.

Die Spesenregelung im Freizügigkeitsabkommen besagt, dass bei grenzüberschreitenden Dienstleistungen die Spesenregelungen des Ursprungslandes gelten, aus dem die Dienstleistenden anreisen. Laut Matthias Oesch, Dozent für Europarecht an der Universität Zürich, waren 2024 rund 85'000 Arbeitnehmer:innen für Kurzeinsätze in die Schweiz gereist. Die Spesenregelung könnte zu einem Lohndumping in der Schweiz führen, weil nach nach Artikel 2 Absatz 3 des schweizerischen Entsendegesetzes Reise, Unterkunfts- und Verpflegungskosten nicht als Bestandteil des Lohnes betrachtet werden. Damit erhielten ausländische Arbeitnehmende geringere Spesenentschädigungen als inländische, wodurch für Arbeitgeber geringere Kosten anfallen würden. Die Schweiz konnte sich bislang bei der Spesenregelung nicht durchsetzen (CH-Media ↗︎).

Wirtschaftliche Förderung, Subvention oder Unterstützung durch den Staat. Diese kann an strukturschwache Regionen gehen, den Service Public, neue Umwelttechnologien etc. Wenn Beihilfen zu finanziellen Vorteilen für Unternehmen führen, etwa durch vergünstigte Darlehen oder Staatsgarantien, könnten sie unter Ländern den Wettbewerb verfälschen. Im Binnenmarkt der EU gilt ein «grundsätzliches Beihilfeverbot». Art. 107 Abs. 1 AEUV im europäischen Wettbewerbsrecht statuiert, «dass staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem europäischen Binnenmarkt nicht vereinbar und damit verboten sind» (Claudia Seitz/André S. Berne ↗︎). Für die Schweiz stünde das EU-Beihilfeverbot im Widerspruch zum Grundsatz des Service public, der in der Bevölkerung breite Zustimmung findet. Die Installation einer Beihilfeüberwachung wäre Voraussetzung für die Aktualisierung des Land- und Luftverkehrsabkommens. Ein Protokoll zur staatlichen Beihilfe liegt auch dem neuen Stromabkommen bei. Das «Integrationswerkzeug» hat beratenden, kontrollierenden und strafenden Charakter und funktioniert über das so genannte Zwei-Pfeiler-Modell. Die Überwachung im Inland erfolgte über eine Schweizer Beihilfeüberwachungsbehörde und schweizerische Gerichte. Übung darin hat die WEKO bereits bezüglich Luftverkehrsabkommen.

Für Verfassungsänderungen braucht es seit 1848 in der Schweiz das Ständemehr (obligatorisches Verfassungsreferendum). Dies bedeutet, dass nicht nur die Mehrzahl der Stimmberechtigten (Volksmehr), sondern auch die Mehrheit der Kantone (Ständemehr) einer Verfassungsänderung zustimmen müssen. Damit haben kleine, bevölkerungsarme Kantone das gleiche Stimmgewicht wie grosse, bevölkerungsreiche Kantone. Das Ständemehr schützt auch arme Kantone vor der Übermacht reicher Kantone. Das Ständemehr hält die Schweiz als Willensnation zusammen, indem sie den föderalen Ausgleich auf Verfassungsstufe sichert. Am Ständemehr sind in der Vergangenheit eidgenössische Initiativen immer wieder hauchdünn trotz Volksmehr gescheitert. Auch andere Länder kennen ähnlich föderale Ausgleichsmechanismen, zum Beispiel die USA und Australien. 

Die Unionsbürgerrichtlinie 2004/38/EG regelt «das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten» (EUR-Lex ↗︎). Mit dem neuen Freizügigkeitsabkommen (FZA) der Schweiz mit der EU würden Regeln der Unionsbürgerrichtlinie beim Daueraufenthaltsrecht, Familiennachzug, Zugang zu den Schweizer Sozialsystemen übernommen. Die Unionsbürgerrichtlinie geht auf die Einführung eines Unionsbürgerstatus in den Maastrichter Verträgen von 1993 zurück. Dieser Status gewährt die gleiche rechtliche Behandlung aller in der EU lebenden Personen (siehe auch Diskriminierungsverbot und Freizügigkeitsabkommen).Bezüglich Unionsbürgerrichtlinie stellt sich die Frage, inwieweit das Daueraufenthaltsrecht längerfristig mit einer allgemeinen Unionsbürgerschaft verbunden werden könnte (vgl. Aufsatz von Astrid Epiney/Sian Affolter: Unionsbürgerrichtlinie und EWR, Aufsatz Universität Fribourg 2020). Dies bedeutete, dass ein in einem EU-Staat erworbenes unbefristetes Daueraufenthaltsrecht für alle Staaten der EU mit einem FZA gelten würde.

Phase innerhalb des Vorverfahrens der Gesetzgebung in der Schweiz, in der Vorhaben des Bundes von «erheblicher politischer, wirtschaftlicher, ökologischer, sozialer oder kultureller Tragweite auf sachliche Richtigkeit, Vollzugstauglichkeit und Akzeptanz hin geprüft werden» (Fedlex ↗︎). Am faktischen und politischen «Realitätscheck» können Kantone und Gemeinden teilnehmen, Parteien, interessierte Kreise.  Der Anspruch auf Vernehmlassung ist in Art. 147 der Bundesverfassung verankert. Kantone, politische Parteien und interessierte Kreise haben Anspruch darauf, bei der Vorbereitung wichtiger Erlasse und anderer Vorhaben von grosser Tragweite sowie bei wichtigen völkerrechtlichen Verträgen eingeladen zu werden (Demokratis ↗︎).

In den EU-Verträgen wird stets auf ihren völkerrechtlichen Status und dessen Verbindlichkeit verwiesen. Die Definition des European Center für Constitutional and Human Rights: «Das Völkerrecht ist die Rechtsordnung, die die Beziehung zwischen Staaten bzw. Völkerrechtssubjekten regelt. Es besteht aus Prinzipien und Regeln, die unter anderem auf der Charta der Vereinten Nationen basieren. Im Unterschied zum nationalen Recht verfügt das Völkerrecht nicht über ein zentrales Gesetzgebungsverfahren, eine strukturierte Gerichtsbarkeit oder eine stets verfügbare Exekutivgewalt.» Völkerrecht wird in der EU vor allem über Staatsverträge geregelt. Diese müssen grundsätzliche Rechte und Pflichten beinhalten. Souveränität: Es ist verboten, in die Hoheit eines anderen Staatsgebiets einzugreifen. Interventionsverbot: Ein Staat darf sich nicht in innere Angelegenheiten eines anderen Staates einmischen. Hinzu kommen Anspruch auf Gleichheit im Sinne rechtlicher Gleichberechtigung und formeller Gleichheit, Gewaltsverbot und Kooperationspflicht (Universität Luzern ↗︎).

Volksinitiativen werden vom Volk initiiert, nicht vom Parlament oder von der Regierung. «Sie sind ein Grundpfeiler der direkten Demokratie» (Bundeskanzlei ↗︎). Ablauf: Das Initiativkomitee geht auf die Bundeskanzlei zu, um Titel und Liste der Unterschriften der Komiteemitglieder prüfen zu lassen. Innerhalb von 18 Monaten müssen 100'000 gültige Unterschriften zusammenkommen. Diese werden bei der Bundeskanzlei eingereicht. Bis eine Volksinitiative an die Urne kommt, dauert es zwischen zwei bis vier Jahren. Angenommen, aber nur teilweise umgesetzt wurde 1994 die Alpen-Initiative (51,91 % Ja-Stimmen; Ständerat 16 Ja- bei 7 Nein-Stimmen). Angenommen, aber nicht umgesetzt wurde 2014 die Masseneinwanderungsinitiative (50,3 % Ja-Stimmen; Ständerat 14,5 Ja- bei 8,5 Nein-Stimmen). Beide Initiativen tangieren bisherige bilaterale Verträge. Bei einem Vertragspaket Schweiz-EU wären Volksinitiativen weiterhin möglich. Doch dürfte die Umsetzungskraft schwierig werden, wenn die Volksinitiativen mit acht Abkommen «kollidierten». Darauf geht die Stiftung für direkte Demokratie in der Vernehmlassungsantwort ein (Stiftung für Demokratie ↗︎).